Herinrichting van het Nederlandse luchtruim

Wat zijn de gevolgen voor de General Aviation?

De huidige indeling van het relatief kleine Nederlandse luchtruim en de groei van de luchtvaartsetor hebben directe gevolgen voor de beschikbare capaciteit in de lucht en effecten op een toenemend aantal luchthavens. Het zonder twijfel zeer druk bevlogen Nederlandse luchtruim gaat daarom op de schop. Anders gezegd, er zal een herinrichting van ons luchtruim plaatsvinden, zoals beschreven in de Luchtruimvisie (2012).

In dit strategisch beleidsdocument doet het Rijk expliciete uitspra- ken over de toekomstige ontwikkelingen en strategie ten aanzien van de inrichting, het beheer en het gebruik van het luchtruim. Dit moet gezien worden in het kader van de introductie van het Single European Skyproject (SES): het initiatief van de Europese Commissie, om te streven naar een optimaal gebruik van het nu nog gefragmenteerde Europese luchtruim. Bovendien dragen naast SES een aantal andere ontwikkelingen bij om te komen tot modernisering van het luchtruim, zoals het waarborgen van de nationale veiligheid, de selectieve ontwikkeling van de Mainport Schiphol en de luchthavens van nationale betekenis en de significant toenemende vraag en ver-anderende eisen en behoeften van de luchtruimgebruikers.

Toename van het luchtverkeer betekent voor Schiphol en de overige luchthavens van nationale betekenis dat zij direct ruimte moeten krijgen om uit te groeien tot duurzame en concurrerende lucht-havens. Om die groei te accommoderen is een efficiënte en betrouwbare luchtzijdige bereikbaarheid essentieel. Keerzijde is echter, dat deze ontwikkelingen hun stempel drukken op de luchtruimcapaciteit.  Toenemend luchtverkeer en veranderende behoeften leiden namelijk tot de omstandigheid dat meerdere luchtruimgebruikers aanspraak maken op dezelfde delen van het luchtruim op vrijwel dezelfde tijdstippen, hetgeen schaarste en knelpunten veroorzaakt. Het moge duidelijk zijn, dat het veilig samengaan van groot commercieel verkeer, militair verkeer en overig verkeer in het Nederlandse luchtruim een luchtruimstructuur en classificatie vereist die dat mogelijk maakt.

Hoewel de luchtruiminrichting en het –beheer zo veel mogelijk faciliterend moeten zijn aan de eisen die de luchtruimgebruikers daaraan stellen, waarbij de overheid er naar streeft om zo weinig mogelijk  beperkingen op te leggen, zal vanwege de gestaag toenemende verkeersstromen diezelfde overheid de komende jaren wel prioriteiten moeten gaan stellen om een adequate luchtzijdige bereikbaarheid te realiseren. Met het oog op de vliegveiligheid kan dit restricties tot gevolg hebben voor bepaalde cate-gorieën luchtruimgebruikers. Naast de grote luchtvaart en de militaire luchtvaart vult de General Aviation (GA) de overige luchtvaartactiviteiten in Nederland in, waarbij met een redelijke mate van zekerheid gesteld kan worden, dat de functionaliteit van die activiteiten in het totale vliegverkeer een lage prioriteit toebedeeld krijgt. Aangezien de herinrichting primair bedoeld is voor de Mainport Schiphol, de overige luchthavens van nationale betekenis en de militaire missie-effectiviteit, dreigt de beschikbare ruimte en daarmee de mogelijkheden voor de GA in toenemende mate onevenredig te worden beperkt. Dit kan gevolgen hebben voor bepaalde GA activiteiten, met name in de Randstad.

Afwijkende vliegprestaties en de verplichting om te voldoen aan voorschriften om op zicht te vliegen, kenmerkend voor een groot deel van de GA, hebben een negatieve impact op de capaciteit van hoofdverkeersstromen van en naar de lucht-havens van nationale betekenis. Met andere woorden, in het belang van de functionaliteit dient de GA van deze luchthavens uitgeplaatst te worden. Vaak betekent dit een verschuiving uit, met name, de Randstad richting de periferie van het land waar de regionale luchthavens evenwel zeer beperkte mogelijk-heden bieden om te voorzien in de behoeften van de GA. Bijkomend nadeel is dat verplaatsing van een luchtvaartactiviteit naar elders, ver weg van de oorspronkelijke locatie, vaak afbreuk doet aan de kwaliteit en kwantiteit van die activiteit. Bo-vendien strookt deze verdringing niet met een gelijkwaardige verhouding van luchtsportverenigingen pro rata van de bevolking. Een voorbeeld van de verdringing van de GA door toekomstige ontwikkelingen is de uitbreiding van Lelystad Airport. De overigens controversiële uitbreiding en de beoogde luchtzijdige inpassing ten behoeve van het grote luchtverkeer heeft ondermeer een uiterst complexe luchtruimindeling tot gevolg.

Het voorgestelde ontwerp luchtruim-indeling met een claim op ampel (laag) luchtruim zal zonder meer desastreuze gevolgen hebben voor de GA in de provincie Flevoland, maar zeer zeker ook ver daarbuiten. De luchtruimstructuur zal in de toekomst vermoedelijk nog verder aangepast worden, door het instellen van de zogenaamde vierde Initial Approach Fix voor het Schiphol luchtverkeer. Mogelijkerwijs zal daardoor zuidoostelijk van Schiphol op nog meer luchtruimte beslag worden gelegd. Alweer een aanwijzing dat aanpassingen aan de indeling van het luchtruim logischerwijs gevolgen zullen hebben voor de beschikbare ruimte en dus ook van invloed zullen zijn op de gebruiksmogelijkheden van de GA. Dit correspondeert overigens niet met de doelstellingen in de Luchtruimvisie, namelijk vereenvoudiging en optimalisering van de luchtruimstructuur en flexibel en dynamisch gebruik van luchtverkeersgebieden. Door het strategische systeem van Flexible Use of Airspace (Verordening (EG) No. 2150/2005), het optimaal balanceren van vraag en aanbod naar luchtruimcapaciteit, kan het luchtruim namelijk efficiënter en effectiever benut worden door alle luchtruimgebruikers. Toegegeven, het Rijk heeft in de Luchtruimvisie en de Luchtvaartnota (2009) ver-klaard dat het de taak van de overheid is om de GA selectief en gericht te accommoderen. Daarom is op initiatief van het Rijk specifiek voor het ontwikkelen van GA-activiteiten in de nieuwe TMA Holland Regional en de TMA Luik-Maastricht (LIMAS) een proces in gang gezet. Daarin wordt samen met de luchthavenexploitanten, het regionaal bevoegd gezag (provincies) en de GA-sector een verkenning uitgevoerd, om te bepalen  waar in Nederland toekomstbestendige mogelijkheden zijn voor GA-activiteiten. Dit alles binnen de kaders van bovengenoemde beleidsdocumenten. Volgens de prioriteitstelling, aangegeven in beide beleidsdocumenten, betekent dit dat het Rijk er naar zal streven om alle vormen van GA in Nederland blijvend te kunnen accommoderen.

Om hier invulling aan te geven, is samen met de GA-sectorpartijen een traject gestart waar het project Toekomstvaste GA Locaties (TGAL) integraal deel van uitmaakt. Het onderzoeksproces richt zich primair op het driedimensionaal accommoderen van alle gebruikersgroepen binnen de GA. De luchtruimafhankelijke 3D-toetsing van huidige en toekomstige locaties kan vooralsnog slechts leiden tot een ruwe inschatting van de (on)mogelijkheden.

Dit heeft hoofdzakelijk te maken met het gegeven, dat de uiteindelijke herinrichting van het luchtruim nog lang geen feit is. Ten behoeve van het onderzoek heeft de GA input gegeven omtrent capaciteit en de wensen en behoeften qua luchtruimte en locaties, waarbij zowel huidige als potentiële, nieuwe locaties in ogenschouw worden genomen. Toekomstvast betekent een gebruiksduur van tenminste 25 jaar. Behoud van bestaande locaties blijft weliswaar primair, maar selectief. Verplaatsing naar nieuwe locaties is slechts onder strikte voorwaarden bespreekbaar. Bijvoorbeeld, niet verhuizen voordat de nieuwe locatie operationeel wordt, waarbij bovendien geen verslechtering qua operaties zal optreden. Voorts moet het Rijk faciliteren en mogelijk compenseren. Cruciale aspecten betreffende een onafhankelijke afweging in het toetsingsproces zijn vooraf objectief vastgestelde toetsings-criteria, en afwezigheid van belangenverstrengeling als conditio sine qua non (= voorwaarde zonder welke – het gevolg – niet ingetreden zou zijn). De uitkomst van het TGAL-project kan opgevat worden als norm voor het ontwikkelen van uitvoeringsmaatregelen voor de toepassing in een volgende fase. In dit perspectief is het daarnaast heel belangrijk dat de te toetsen grootheden een zekere geconcretiseerde vorm hebben aangenomen als uitvloei-sel van de herinrichting van het luchtruim. Mede daardoor zal de verdere be-sluitvorming juridisch aanvaardbaar en gewettigd zijn.

Rekening houden met toekomstige, ruimtescheppende technologische ontwikkelingen, toegepast op de uitgangspunten van de Luchtruimvisie, kan het ultieme verschil maken in essentiële besluitvormingsprocessen. De resultante van onbegrensde technologieën, slimme procedures en flexibiliteit zou kunnen inhouden dat, zich vanwege meer beschikbare ruimte, veel minder noodgedwongen verplaatsingen gaan voordoen.

Voordat daarom definitieve, onomkeerbare beslissingen worden genomen, dienen alle relevante issues goed bekeken te worden om significante nadelen voor de GA te voorkomen. Dat zou anders erg kostbaar en vooral heel wrang zijn.

mr. Dick van het Kaar
Luchtruim en Milieuzaken
Koninklijke Nederlandse Vereniging voor Luchtvaart

Deze publicatie verscheen eerder in: Vliegen in Nederland magazine 01-2016